Les enseignements
de l’aéroport
La Rochelle - île de Ré

Par un courrier en date du 8 février 2012, la Commission européenne (ci-après « la Commission ») a informé la France de sa décision d’engager la procédure prévue à l’article 108 (2) du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Cette procédure fait suite aux « plaintes de la part de plusieurs citoyens au sujet d’avantages que la compagnie aérienne Ryanair recevrait à l’aéroport de La Rochelle - île de Ré (ci-après “l’aéroport”), ainsi que d’apports financiers dont l’aéroport aurait été bénéficiaire1 ». Les plaintes déposées s’appuient sur le rapport2 de la Chambre régionale des comptes de Poitou-Charentes (ci-après “la CRC”) du 13 mai 2008 concernant la gestion de la Chambre de commerce et d’industrie de La Rochelle (ci-après “la CCI”). Le courrier de la Commission comportant 32 pages, je retiendrais ici en toute subjectivité les éléments qui me semblent les plus importants, et je laisse le soin au lecteur de se reporter à la source pour approfondir le sujet.

Les aides accordées par les États qui faussent la concurrence en faveur de certaines entreprises3 sont incompatibles avec les textes en vigueur4. Et il se trouve que l’exploitation d’un aéroport constitue une entreprise, ainsi que cela a été déjà établi dans l’arrêt du 12 décembre 2000 “Aéroports de Paris”5. L’exploitation de l’aéroport est assurée par la CCI, qui en est également le propriétaire. Le problème c’est que la CCI, considérée comme une prolongation de l’Etat par la Commission, a reçu de différentes autorités publiques et du FEDER (Fonds européen de développement régional) des subventions d’équipement6, ainsi que diverses subventions d’exploitation7, entre 2001 et 2010, c’est-à-dire après l’arrêt qui faisait jurisprudence.

Selon la Commission, les autorités ayant octroyé les subventions visées (Conseil Général de Charente Maritime, Conseil Régional Poitou-Charentes et Communauté d’Agglomération de La Rochelle) font partie de l’administration publique française. La Commission considère donc que leurs décisions quant à l’octroi des subventions en cause sont nécessairement imputables à l’État français8. La responsabilité de ce dernier est également engagée, toujours selon la Commission, en ce qui concerne l’utilisation de fonds du FEDER, la décision du Syndicat Mixte de passer un marché donnant lieu à une surfacturation supposée (étant donné que le Syndicat en question est une entité publique totalement intégré administrativement aux collectivités locales qu’il regroupe9), et également les mesures mises en place par la CCI de la Rochelle qui en tant qu’établissement public de l’État est soumis à la tutelle des autorités centrales de l’État10.

La France estime qu’en l’espèce cet aéroport devrait être considéré dans son ensemble comme un service d’intérêt économique général11 (SIEG), à savoir un service public à la sauce européenne (donc allégé, mais c’est un autre problème…). Et comme le droit européen s’impose face aux lois nationales (!), il se trouve que là encore, une jurisprudence (Altmark) définit les règles pour que les financements précités soient apportés dans le cadre d’un service d’intérêt économique général et ne constituent pas une aide d’État, ou soient considérés comme compatibles avec le marché intérieur.

Il s’agit de respecter l’ensemble des quatre critères qui suivent12 :

Avant d’aller plus loin, il convient de définir ce que l’Union européenne entend par « compensation ». Lorsqu’une collectivité territoriale compense par tout moyen, les coûts occasionnés par la mission d’intérêt général qu’elle a confié à une entreprise, cette compensation ne doit être, dans la mesure du possible, ni inférieure ni supérieure au coût de revient de la prestation afin de ne pas fausser le marché. Elle doit correspondre à ce qui est strictement nécessaire pour couvrir les coûts supportés pour l’accomplissement des obligations de service public. Les paramètres de ce calcul doivent être prévus dans le mandat confiant le SIEG13.

Revenons maintenant à nos critères.

D’après la Commission le premier critère n’est pas rempli puisque la mission de service public n’a pas été confiée au moyen d’un acte législatif ou réglementaire, ou d’un contrat spécifiant notamment le contenu et la durée des obligations de service public14, et que les autorités françaises font en l’espèce une présentation trop vague de ce service sans en préciser les obligations qui le caractérisent en tant que SIEG15. Il est vrai qu’il est difficile de considérer la gestion de cet aéroport comme celui d’un service public vu que cette gestion inclut des activités non directement liées aux activités de base de l’aéroport telles que la construction, le financement, l’exploitation et la location d’espaces et de biens immobiliers, tant pour des bureaux et le stockage, que pour les hôtels, les entreprises industrielles dans l’enceinte de l’aéroport, ainsi que les magasins, les restaurants et les parkings…16 D’ailleurs si jusqu’à la fin des années 90 le stationnement des véhicules était libre et gratuit aux abord de l’aéroport, il est progressivement passé à une zone délimitée et payante ! Voilà une conception bien marchande du service public…

En ce qui concerne le deuxième critère, la Commission doute qu’il soit satisfait étant donné que les autorités françaises n’ont pas communiqué de paramètres préalablement établis permettant de fixer le montant de la compensation17.

Comme la Commission doute que l’ensemble des activités de la gestion des aéroports concernés puisse constituer un service d’intérêt économique général, il est à ce stade impossible pour la Commission de déterminer s’il y a ou non surcompensation18, et donc de se prononcer sur le troisième critère.

Enfin, le quatrième critère est également source de doute pour la Commission car la France n’a pas argumenté que la compensation a été déterminée sur la base d’une analyse des coûts, ni que la gestion de l’aéroport à été confiée dans le cadre d’une procédure de marché public19.

Il faut savoir que la Commission considère que l’aéroport est en concurrence avec les autres plates-formes aéroportuaires desservant la même zone de chalandise telles que les aéroports d’Angoulême, de Rochefort et de Niort.

Faute d’explications suffisantes, la Commission nourrit donc des doutes sur un avantage octroyé à l’aéroport par le biais du financement de l’infrastructure ainsi que par des subventions de fonctionnement présumées20. Cet avantage s’avérerait avoir été sélectif dans la mesure où il aurait été octroyé spécifiquement à cet aéroport. Et le passé ainsi que le conditionnel sont de rigueur seulement dans la perspective où ces mesures n’ont jamais eu lieu, ou ont cessé…

Une aide octroyée à l’aéroport risque donc de fausser la concurrence sur la zone de chalandise définie par la Commission. Le marché des prestations aéroportuaires étant des marchés ouverts à la concurrence à l’intérieur de l’Union européenne, l’aide risque aussi d’affecter les échanges entre les États membres21.

La Commission conclut donc à ce stade qu’il ne saurait être exclu que l’ensemble des subventions constituent des aides d’État22. Mais jusqu’au 4 juin 2012, la Commission demeure à l’écoute des différentes « parties intéressées ».

A ce sujet, le journal Sud Ouest indique que « la procédure d’enquête, à laquelle l’aéroport de La Rochelle est soumis depuis le 9 février dernier, donne la possibilité aux personnes ou aux associations qui le souhaitent de faire part à la Commission européenne de leurs observations23. » Mais le document officiel de la Commission précise que seules « les parties intéressées peuvent présenter leurs observations sur les mesures à l’égard desquelles la Commission ouvre la procédure24 (…) ». Or, ils se trouvent que « les parties intéressées » sont « toute personne, entreprise ou association d’entreprises dont les intérêts pourraient être affectés par l’octroi de l’aide, en particulier [...] les entreprises concurrentes et les associations professionnelles. » Il est également précisé que « le plaignant doit démontrer un intérêt légitime à porter l’affaire devant la Commission », et même que « le simple fait d’avoir déposé une plainte auprès de la Commission ne veut pas dire que le plaignant devient automatiquement une partie intéressée25 » !
Je doute donc que les missives de nombre de lecteurs du quotidien régional, qui se sentiraient inspirés au sujet des vicissitudes de l’aéroport, influent en quoi que ce soit sur l’issue de cette affaire.

« Les parties intéressées » sont égrenées au fil du document26 de la Commission, et seuls ceux qui s’y reconnaitront auront la légitimité nécessaire pour alimenter la réflexion de la Commission.

Ainsi la Commission invite donc à de multiples reprises les autorités françaises à apporter plus de détails sur tels ou tels points27.

La Commission invite les autorités françaises ainsi que les parties intéressées (notamment les aéroports qui estiment se trouver dans une situation de concurrence avec l’aéroport de La Rochelle) à prendre position sur la question de savoir dans quelle mesure l’aide conforte la position concurrentielle de l’aéroport de La Rochelle, mais également si l’aide pourrait avoir un impact sur la concurrence entre différents modes de transport, et notamment entre l’aérien et le ferroviaire28. Aux témoins appelés à la barre vient donc s’ajouter la SNCF.

En raison des tarifs de redevances aéroportuaires réduites payées en contreparties des services aéroportuaires, la Commission souhaiterait savoir si les compagnies aériennes utilisant l’aéroport de La Rochelle ont bénéficié d’un avantage qui n’aurait pas existé dans des conditions normales de marché.  La Commission considère qu’elle ne dispose pas de suffisamment d’éléments lui permettant de se prononcer de manière définitive sur l’existence de cet avantage sélectif. Pour ce faire elle invite donc « les tiers intéressés » à fournir des informations concernant toutes les compagnies aériennes ayant opéré sur l’aéroport de La Rochelle durant la période sous examen29 (Ryanair, Airlinair (filiale d’Air France), Flybe, Aer Arann, Buzz, Easyjet, Jet2, ainsi que des compagnies charters).

En ce qui concerne la région Poitou-Charentes et la communauté d’agglomération de La Rochelle (contributeurs aux services marketing), bien que n’ayant « aucun lien de propriété avec l’opérateur aéroportuaire30 », il est toutefois clair qu’elles ont un intérêt économique marqué pour l’aéroport de La Rochelle - île de Ré compte tenu de la relation qui existe entre le développement du trafic aérien et l’activité économique ou le développement touristique de la région, source de revenus induits pour ces collectivités qui seraient perdus si l’aéroport cessait son activité. Mais la Commission émet des doutes sur le fait que l’aéroport et les entités publiques ayant contribué ou contribuant aux coûts d’opération de Ryanair aient agi comme un « investisseur avisé en économie de marché31 ». Il faut savoir qu’un investisseur avisé en économie de marché est censé intervenir sur des opérations qui seraient raisonnablement financées par un investisseur privé, à un niveau de risque acceptable selon les pratiques du marché et avec des perspectives de rentabilité réelle dans des délais raisonnables. Pour résumer, l’Etat est prié de se comporter comme un actionnaire privé en quête de profit ! La Commission invite donc là encore les « tiers intéressés » (Région, CdaLR ?) à plancher sur plusieurs points mettant en jeu leur conception de l’application du critère de l’investisseur avisé en économie de marché 32.

Enfin, la Commission stipule qu’elle n’a pas connaissance de l’existence d’études de marché ou de plans d’affaire concernant les contrats conclus avec AMS (Airport Marketing Services, filiale à 100 % de Ryanair) pendant la période examinée. Dès lors la Commission n’est pas en mesure d’examiner si, en concluant les contrats avec AMS, l’aéroport a agi comme investisseur avisé. La Commission invite les autorités françaises ainsi que Ryanair, AMS, et la CCI à fournir toute information utile permettant d’effectuer cette évaluation33, ainsi qu’à « commenter » ses considérations sur les contrats de services marketing et les contrats de services aéroportuaires34.

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) sur lequel se base la Commission pour procéder à ce que certains pourraient considérer comme une expertise tatillonne, n’est pas autre chose qu’une émanation du traité établissant une Constitution pour l’Europe qui a été rejeté par les référendums des 29 mai 2005 en France, 1^er juin 2005 aux Pays-Bas, et du 13 juin 2008 en Irlande. Constitution repêchée par les gouvernements qui en ont ratifié une copie conforme par l’intermédiaire du traité de Lisbonne, et cette fois sans demander leur avis aux citoyens.

Ce TFUE n’est qu’une étape supplémentaire à rajouter à toutes celles qui ont jalonné cette construction européenne (Acte Unique en 1986, Traité de Maastricht en 1993, Traité d’Amsterdam en 1999, Traité de Lisbonne en 2009). Pendant des années la majorité de nos élus europhiles se sont au mieux comportés comme des partisans godillots eurobéas. Mais aujourd’hui les mêmes, qui composent les fameuses « autorités françaises » mises en causes par la Commission, sont confrontés aux conséquences de leurs convictions ou de leur laisser-faire. Le monstre qu’ils ont créé se retourne contre son géniteur lorsque la Commission suppute, à grand renfort de doutes et de considérations, que la législation européenne n’a pas été respectée par les dîtes autorités. Et comme je ne mets pas en doute la probité et la bonne foi de la majorité des élus de l’agglomération, du département, de la région, voir de la nation, je crains que nombre d’entre eux ne saisissent qu’aujourd’hui le sens et la portée des textes communautaires qu’ils ont défendus. En même temps, j’espère qu’ils le saisissent enfin, parce que sinon c’est à désespérer !

La décentralisation et la régionalisation ne sont que des concepts illusoires placés devant les yeux de la population et de ses représentants. Si les centres de décisions se rapprochent des citoyens, la capacité d’agir se réduit comme peau de chagrin sous l’avalanche des traités, des directives et des règlements en provenance de Bruxelles qui font « du marché l’institution garante de la réalisation d’un intérêt général immanent35 ». Catalyseur de la politique de privatisation, le principe de concurrence non faussée instillé par les institutions européennes conduit à l’impuissance des collectivités locales.

Car ne nous y trompons pas : ce n’est ni Ryanair, ni l’aéroport, ni la Chambre de commerce et d’industrie qui sont principalement mis en cause dans la lettre de la Commission. Le harcèlement épistolaire pratiqué par la Commission depuis mars 2009 et la trentaine d’interpellation qu’elle formule dans ce dernier courrier visent bien « les autorités françaises » ! C’est-à-dire l’Etat, ses institutions décentralisées, ses élus, et leur propension à intervenir à l’intérieur de leurs frontières administratives, ce qui de toute évidence n’est déjà plus possible.

A l’avenir, le processus de libéralisation des services publics se généralisera à travers des accords internationaux d’ouverture multilatérale, style AGCS (Accord général sur le commerce des services, toujours en cours de négociation à l’OMC – Organisation Mondiale du Commerce). Mais les opérateurs privés ne seront pas systématiquement prêt à accepter des missions de services publiques contraignantes et non rentables. Cependant les autorités publiques, toujours susceptibles d’essuyer les récriminations de la Commission au sujet règles de la concurrence, ne seront guère enclines à prendre le relais comme elles auraient pu le faire avant que l’Union européenne ne décime les monopoles publics nationalisés au profit de cupides oligopoles privés. Alors la marchandisation et l’empêchement de toute intervention publique conduiront inéluctablement à la dégradation des missions de service public (transport en commun ou scolaire, énergie, eau, santé, éducation,…), tant en terme de tarification que d’offre, voir de stratégie (insuffisance d’investissement sur le long terme, développement des logiques spéculatives).

Quoi que l’on pense de l’aéroport de La Rochelle - île de Ré, et du comportement de la société Ryanair36, force est de constater que les pouvoirs publics nationaux et locaux ne sont plus en mesure de décider quoi que ce soit en terme d’investissement, de subventions, et d’aménagement du territoire dès lors que des entreprises privées sont de la partie. La doctrine de l’investisseur avisé en économie de marché tend à devenir une norme universelle proscrivant toute mission substantielle d’intérêt général37.En l’état de la législation européenne, et à la lumière de ce qui se négocie à l’OMC, ce sont les entreprises privées qui dessineront la carte des transports (et de bien d’autres choses), selon le principe de l’investisseur avisé, c’est-à-dire en fonction du bénéfice attendu plutôt qu’en perspective du service rendu.

Aujourd’hui le courroux de la Commission et les péripéties autour de la gestion de l’aéroport paraissent bien éloignés des préoccupations quotidiennes de la majeure partie de ceux qui lisent ces lignes. Il en sera autrement lorsque l’inclination européenne au libéralisme économique s’attaquera aux bus de l’agglomération rochelaise ou de la Charente-Maritime, à l’école publique de nos villages, à l’hopital public, à la sécurité, ou encore au logement social qui peut être considéré comme une concurrence déloyale en regard du parc privé… En ces temps d’élection, je me permets de vous rappeler que la majorité des candidats UMP, Modem, Verts ou PS, officiels ou dissidents, partagent en général le positionnement politique de leurs partis respectifs. Et ces partis ont approuvé tous les textes européens qui aujourd’hui se retournent contre les délibérations de leurs élus !
Vous ne pourrez pas dire que l’on ne vous aura pas prévenu.